Cet article est le premier d’un cycle que ConvictionsRH consacre à la métropolisation : un vaste sujet de société (on parle de sociologie autant que d’économie) et un enjeu majeur en termes de gestion des ressources humaines et de management que nous explorons ensemble.
Qu’est-ce que la métropolisation ?
Il s’agit d’un phénomène urbain, constaté à l’échelle internationale, qui fait de la métropole une entité clé pour penser notre actualité, mais aussi l’avenir de nos sociétés. Elle correspond aujourd’hui à une nouvelle réalité administrative sur le territoire français : la métropole est un lieu de pouvoir(s), de décisions et de concentration des mutations sociologiques et démographiques. En somme, un objet d’étude passionnant.
Cette dynamique d’aménagement du territoire vient à la fois conforter les réalités contrastées de l’urbanisation, mais aussi rééquilibrer les territoires à l’échelle nationale ou européenne. Il n’est pas étonnant qu’au niveau “politico-administratif”, la métropolisation fasse débat.
Aujourd’hui en France, il n’existe qu’une seule expérience aboutie, permettant une analyse et quelques premières conclusions : l’émergence du Grand Lyon. Concrètement, il s’agit d’une fusion entre deux échelons administratifs : un échelon historique (le Département) et un échelon beaucoup plus « récent » (les EPCI ou Communautés urbaines qui ont plus d’un demi-siècle d’existence pour certaines d’entre elles). Les deux maillons sont dans des trajectoires différentes, même s’ils ont tous les deux été réaffirmés récemment par le Législateur comme étant « pérennes ».
- Côté Départements, c’est surtout la perte de la compétence générale et de grandes difficultés financières qui accentuent le déséquilibre, cumulées à une demande sociale en expansion (effet « ciseau »).
- Côté EPCI, ce sont des délimitations floues qui compliquent grandement la dynamique de fusion. On note en effet une instabilité territoriale, puisque de nouvelles communes et communautés de communes peuvent rejoindre le périmètre de la Métropole. L’instabilité est aussi administrative, dans la mesure où les réglementations évoluent constamment.
C’est donc dans un contexte bien particulier que s’opère la métropolisation. La raréfaction des ressources financières impacte directement l’appareil de production des politiques publiques et complexifie encore davantage le processus. Afin de comprendre les enjeux et les impacts principaux, il est judicieux de se pencher sur un exemple concret.
Comme cela fonctionne ? Lyon, cas d’école
Les conditions fondamentales et préalables sont celles d’une convergence politique et d’une volonté commune entre les élus des deux collectivités locales. A partir de là, c’est un processus inédit de rapprochement qui est à construire, dans lequel le rôle de l’État et de la Chambre régionales des comptes sont à déterminer : comment se règle la répartition des charges et des recettes transférées ? Dans le cas de Lyon, l’État a davantage joué un rôle « d’accompagnant » et cela est resté une initiative d’exécutifs locaux des deux collectivités locales. Et ce dans un agenda électif indubitablement influent.
Quoiqu’il en soit, comme pour toute fusion, trois temps sont à prévoir :
- le temps de préparation, une phase clé, souvent perçue comme limitée, au cours de laquelle de nombreux sujets prioritaires sont à traiter,
- le jour J de la fusion, l’événement ou l’avènement de la nouvelle entité, qui doit assurer ses fonctions vitales de démarrage,
- l’après-fusion, une phase très longue d’intégration et de convergence, où la montée en puissance doit être sécurisée, accompagnée et vecteur de nouveaux défis communs qui répondent à la nouvelle promesse de valeur attendue.
Une phase de préparation conséquente
Lors de la phase de préparation doit s’effectuer un travail important d’acculturation des élus afin de comprendre les champs respectifs des compétences regroupées (solidarités, éducation, sport et culture, voirie, aménagement du territoire, espace urbain, tourisme…).
Il s’agit aussi de mettre en place un mode de travail commun et collaboratif reposant sur une méthode projet avec la mise en place d’une gouvernance ad hoc (comité de pilotage ou comité technique) commune, indispensable pour caler un processus de prise de décisions partagé. Nécessairement participative, la démarche induit la mise en place de groupes de travail et la réalisation d’un diagnostic commun des organisations « préexistantes ».
L’un des points à traiter en priorité : le volet financier pour « détourer » les ressources et les charges du Département qui seront transférées vers la Métropole de celles qui qui resteront sur le périmètre du Département dans sa configuration après fusion. Il faut également évaluer le montant et les modalités de versement des dotations qui seront versées par la Métropole au Département dans la phase de post-fusion.
L’originalité de la fusion du point de vue du Département consiste à réaliser en même temps un mariage et un divorce.
Sur le plan RH, il s’agit d’organiser le transfert des personnels et des agents. Sur le plan des SI (Systèmes d’Information), il faut anticiper la gestion des données et l’intégration des différents systèmes (infrastructures, applicatifs, urbanisation du SI…).
Et ce n’est pas fini. Des rendez-vous réguliers avec le Préfet et la Chambre régionale des comptes doivent être planifiés. Il est indispensable aussi de définir les modes d’association et de mobilisation des Maires dans le processus, et singulièrement de l’exécutif local de la « Ville Centre ». Au titre de la gouvernance, les Directeurs généraux des services sont fortement mobilisés pendant cette période… tout en continuant à gérer les activités quotidiennes (« pendant les travaux, la vente continue ») des administrations dont ils sont responsables.
L’enjeu crucial de la communication et des temporalités
Il est enfin crucial d’embarquer les équipes et de miser sur la communication interne pour donner de la visibilité aux agents sur le sens, sur le calendrier et anticiper les impacts sur leurs futurs quotidiens de travail. Il faut remettre le citoyen au centre des enjeux dans la conception de la nouvelle organisation qui aura vocation à décliner les politiques publiques dans tous les champs de compétences de la nouvelle collectivité. De nouvelles modalités sont bien souvent à inventer pour concilier des temporalités différentes : celle du politique et des élus, celle des dirigeants des administrations, celle des agents, des partenaires sociaux, celle des habitants…
Métropolisation : ce que l’on y gagne
Le principal avantage de la métropolisation est celui de produire un seul et unique échelon administratif pour les citoyens, usagers et habitants. C’est une contribution directe et hautement symbolique à la simplification de la structure administrative.
La métropolisation permet également des économies d’échelle à terme, grâce à une mutualisation des moyens. Attention toutefois, car il s’agit de penser l’avenir, il faut passer de la promesse à des preuves tangibles de réussite à moyen et à long terme. La fusion ne peut être menée sans une réflexion en profondeur sur la gestion de la proximité et l’accueil dans les services publics de la nouvelle Métropole. Qui plus est dans un contexte de digitalisation accrue et de nouveaux services offerts aux usagers.
Best practices : les premiers enseignements de l’expérience lyonnaise
- Il faut engager ce type de démarche sur des territoires qui répondent à certains critères notamment disposant d’une « métropole » déjà rayonnante et influente à l’échelle nationale voire internationale.
- Il faut anticiper le quotidien qui va être amené à changer ce qui implique un effort important des équipes mobilisées à la fois pour assurer l’appareil de production des politiques publiques et de l’autre des contributions pour dessiner les modes de fonctionnement de la future Métropole
- Ne jamais sous estimer la mise sous tension du collectif managérial dans cette période : les managers sont censés contribuer à la conduite du changement tout en étant eux-mêmes impactés. Une vigilance accrue s’impose donc pour entendre et répondre aux inquiétudes des agents (les risques psycho-sociaux des agents sont bien réels et à anticiper), mais aussi des satellites, des partenaires pendant cette période. Des opportunités vont sans nul doute émerger dans le cadre de la création de cette nouvelle entité permettant aux managers et aux agents de prendre de nouvelles responsabilités.
- Aucune dégradation de la qualité du service rendu à l’usager ne sera tolérée, et les engagements pris dans les différents projets en termes d’investissements, d’échéances, etc. se doivent d’être respectés pendant cette période. Il ne peut pas y avoir d’incidents et de ruptures dans la délivrance ou la qualité de service rendu à l’usager : concrètement, les prestations sociales comme le RSA doivent être versées, les routes doivent être entretenues, etc.
- Prendre très au sérieux la gestion des locaux et du transfert des bâtiments car le calendrier étant très contraint pour « fusionner », il faut étudier l’opportunité et la faisabilité de regrouper certaines équipes au sein d’un même lieu (fonctions supports par exemple), mais aussi prendre en compte les différents sites existants du Département et de l’EPCI. Chantier qui prendra du temps et qui est crucial pour contribuer à l’émergence et à la consolidation d’une nouvelle culture commune.
- Muscler la DRH, en première ligne dans ce type de projet, compte tenu des enjeux humains : conduite du changement, gestion de plus de 200 métiers différents, gestion des mobilités, développement des compétences, gestion du dialogue social avec les représentants du personnel des deux administrations, etc.
Perspectives
La métropolisation est un chantier d’avenir, qui nécessite absolument un accompagnement expert et renforcé afin d’être mené à bien dans l’intérêt de toutes les parties prenantes de l’écosystème. D’autant plus qu’il n’existe pas de recette miracle : chaque processus de métropolisation est singulier, avec ses enjeux propres, ses problématiques spécifiques liées au territoire et plus largement à la réalité politique, économique et sociologique. Après l’initiative à Lyon, la métropolisation devrait avancer sensiblement dans les prochains mois à Nice, Bordeaux, Toulouse et Marseille.
Le rôle de la fonction RH dans la création des métropoles sera l’objet du second article ConvictionsRH sur les trois que comptera ce cycle dédié à la gestion des fusions de territoires dans le cadre d’une métropolisation. Pour ne pas rater la suite, suivez-nous sur LinkedIn et Twitter.